Cientista defende adoção de Lei de Responsabilidade Social, aponta equívocos nos modelos adotados pelo Brasil, ora neoliberal, ora desenvolvimentista, e revela que saída pode ser repactuação social sem, necessariamente, cortar gastos com saúde, educação e programas sociais

Por CARLOS SÁVIO G. TEIXEIRA

No momento em que o governo federal propõe uma emenda à Constituição na qual se estabelece um teto para os gastos do Estado (PEC 241-55/2016), é oportuno comparar as premissas que orientam as duas posições predominantes sobre a questão e uma alternativa. De um lado, a do governo e a de seus críticos defensores da manutenção do nível de gastos e, de outro, a que defenderemos, derivada da aplicação de uma perspectiva experimentalista, que rejeita tanto o rentismo, típico da argumentação neoliberal, como o corporativismo, característico do discurso dos defensores do “direito adquirido”. 

A premissa básica da proposta do governo Temer é a de que a crise fiscal atual exige corte nos gastos públicos, deixando de fora da conta do corte os recursos destinados ao pagamento do serviço da dívida pública aos credores do Estado. A posição dos críticos da proposta governamental é a de denúncia de que o estabelecimento do teto de gastos implicará a diminuição de recursos para o financiamento de políticas sociais como saúde e educação, por exemplo, aumentando o grave problema da desigualdade social do país. O que nenhuma das duas posições parece se preocupar é com a resposta acerca de como compatibilizar a manutenção do padrão atual de gastos com as políticas sociais – e até aumentá-los – com a reorganização das finanças públicas. E será justamente esse o eixo central da perspectiva experimentalista que proporemos. 

A ambição de um projeto alternativo ao dos termos principais da discussão atual no Brasil sobre ajuste fiscal e política social é caminhar na direção de uma lei de responsabilidade social. O pano de fundo desta ideia é duplo: política social não é ramo da caridade e deve ser instrumento de mudança estrutural e, portanto, a lógica que deve orientá-la não deve ser só a da compensação, mas também e principalmente a da capacitação. Não deve ficar na periferia da atividade econômica e contemplar apenas os agentes excluídos, mas se ligar ao núcleo do mundo produtivo. A tradução desta ideia em proposta institucional contempla um conjunto de iniciativas: sistematizar a integração do planejamento e controle fiscal e social; abraçar as propostas de avaliação dos resultados das políticas sociais, mas acrescentando a perspectiva de articulação do produto dessa avaliação à concessão de maior flexibilidade aos investimentos nos diversos setores da política social; propor diretrizes gerais para todas as políticas públicas sociais. Esse último aspecto é fundamental por ser estruturante. Há necessidade de conferir a todos as políticas sociais aspectos estruturais que se encontram em setores mais organizados como, por exemplo, saúde e educação. Nesse sentido, sugere normas gerais de organização das políticas sociais que sejam capazes de reorganizar institucionalmente este campo das políticas públicas: o planejamento e a avaliação, a redistribuição de recursos, a cooperação federativa e o controle. Portanto, a reinvenção do SUAS (Sistema Único de Assistência Social). 

Na verdade, desde a década passada, se iniciou na sociedade brasileira, ainda que de maneira tímida, uma discussão sobre a relação entre o planejamento das políticas públicas, em especial as sociais, e a gestão fiscal do Estado. Mas no geral, a despeito de muitas propostas apresentarem méritos em questões especificas, o esforço não se coadunava a uma estratégia mais ampla de desenvolvimento*.

*Alguns projetos de lei tramitam em ambas as casas do Congresso Nacional desde o ano de 2001. Tratam-se das Propostas de Emenda à Constituição 19/2003 e 29/2003; dos Projetos de Lei de iniciativa da Câmara 94/2003, 64/2007, 264/2007, 451/2009, 1787/2015; e do Projeto de Lei de iniciativa do Senado 205/2001. Uma parte das propostas pretende inserir metas ou compromissos sociais no plano plurianual e na lei de diretrizes orçamentárias. Associadas a essas metas propõe-se também agregar à Lei de Responsabilidade Fiscal instrumentos de fiscalização e controle denominados Relatórios de Gestão Social ou Relatórios de Cumprimento de Metas Sociais (PEC 19/2003, PLP 94/2003 e PLP 451/2009). Há também propostas de criação de Conselhos para o planejamento e fiscalização das políticas sociais (PL 264-2007) ou que tais funções sejam acrescidas ao Conselho de Gestão Fiscal já previsto no art. 67 da LRF (PLs 205/2001, 451/2009 e 1787/2015). Somam-se ainda propostas de aprimoramento da avaliação com a criação de indicadores e índices para aferir os resultados das políticas sociais (O PLP 451/2009 propõe o Indicador de Iniquidade Social e a PEC 19/2003 os Indicadores para Carta de Responsabilidade. Os projetos de lei 205/2001, 64/2007 e 1787/2015 sugerem a instituição do Índice Brasileiro (ou Nacional) de Responsabilidade Social. 

Duas teses para o Brasil 

O debate atual reproduz as duas visões que predominam na política brasileira nas ultimas décadas: 1) a neoliberal, ancorada na tese de que austeridade fiscal gera confiança nos mercados e que esta confiança leva aos investimentos; 2) a neodesenvolvimentista, ancorada na tese de que os investimentos estimulados pelo Estado e suas empresas públicas levam a mais investimentos e crescimento econômico.

O experimentalismo democrático que propomos rejeita ambas as visões. A situação da Europa hoje, vergada sob austeridade fiscal e estagnação econômica e social, desmente empiricamente a tese do neoliberalismo. E a situação brasileira hoje, caracterizada por desarranjo das contas públicas – no qual os incentivos e desonerações fiscais às empresas foram parte importante – e regressão econômica e social, desmente empiricamente a tese neodesenvolvimentista.

A rejeição a estas perspectivas requer projeto de desenvolvimento em que ajuste fiscal seja instrumento da capacidade estratégica do Estado para atuar. Hoje apenas cerca de 9% do orçamento do governo federal não é gasto obrigatório e vinculado constitucionalmente. Portanto, nenhum ajuste fiscal sério pode ser realizado sem tratar de todo o gasto, inclusive e principalmente, o que é destinado ao pagamento do serviço da dívida pública e aos direitos adquiridos conquistados pela ação política de corporações ao longo das últimas décadas, como deixa claro o comportamento do Poder Judiciário durante a atual crise. Portanto, em nossa concepção o ajuste fiscal é peça de um projeto de repactuação da sociedade brasileira e não exercício de calculadora, típico de fiscalistas sem sofisticação intelectual.

Uma sociedade perversa 

A tradução desta orientação de economia política para o campo das políticas sociais como a saúde também contém uma crítica às duas visões predominantes no debate público brasileiro atual: de um lado, a dos que pensam que o problema da saúde se resolverá apenas com o aumento de seu financiamento e, de outro, os que advogam que a solução dos desafios da saúde pública brasileira se restringe a melhoria da gestão. Não se olvida que financiamento e gestão são aspectos importantes de qualquer projeto de efetivação da qualidade dos serviços ofertados pelo SUS. Mas as dimensões estrutural e institucional dos desafios do sistema de saúde brasileiro vão muito além deles. Num contexto onde a divisão social predomina de maneira evidente, onde uma parte dos brasileiros – cerca de 20% – usam seguros privados e a outra parte – cerca de 80% – usam exclusivamente o SUS, se reproduz o dualismo estrutural de uma das mais perversas sociedades de classes contemporâneas. Portanto, uma política de saúde que enfrente esse dualismo precisa de muito mais do que apenas mais dinheiro para financiá-la.

A principal experiência institucional de enfrentamento do dualismo em políticas públicas no mundo foi a da social-democracia europeia onde o Estado articulou os interesses da minoria privilegiada à da maioria desprivilegiada, em um arranjo em que o resultado político é a oferta de uma política pública que atenda aos dois grupos. No Brasil, o Estado, ao contrário, tem estimulado a separação dos dois grupos através de uma série de ações como isenção fiscal para os usuários de planos privados de saúde, isenção fiscal para aquisição de equipamentos por parte de hospitais privados e, talvez, a mais contraditória destas ações que é o pagamento integral ou parcial de seguros privados ao funcionalismo público. O orçamento é mobilizado ostensivamente para reforçar a desigualdade! A saída para este grave problema é organizar uma espécie de travessia entre este sistema atual, extremamente perverso que naturaliza como nenhuma outra política a desigualdade produzida pela organização da sociedade em classes, para outro sistema onde o financiamento da saúde seja apoiado pelos seus beneficiários de classe média, tanto a de matiz conservadora como a de orientação progressista, que hoje lavam as mãos, no estilo Pôncios Pilatos, da sorte da maioria dos brasileiros pobres entregues aos serviços sem qualidade da saúde publica brasileira.

O debate em torno da educação

Situação semelhante ocorre nas discussões sobre a educação pública brasileira. De um lado, estão os defensores do aumento do financiamento e, de outro, os advogados da racionalização do montante de recursos existentes, sob o argumento de que o que mais falta é gestão. Tal como no caso da saúde trata-se de duas verdades, embora hierarquicamente o problema do financiamento seja muito mais grave. Mas também, tal como no debate sobre a saúde, onde a dialética entre a desigualdade social aguda e as formas institucionais de enfrentá-la está ausente, no campo da educação se observa uma outra distorção: o não relacionamento entre as gritantes desigualdades regionais de nosso país e a discussão dos meios institucionais de resolvê-las.

Os impasses na educação 

O maior e mais atual problema em matéria de educação pública – e, em geral, de outras políticas sociais no Brasil, a partir da entrada em vigor da Constituição de 1988 – é a incontornável tarefa de reconciliar a gestão local pelos estados e municípios com padrões nacionais de investimento e de qualidade. Para efetivamente reconciliar esses objetivos, três dispositivos são necessários: um sistema nacional de avaliação, um mecanismo equânime de redistribuição de recursos entre os entes federativos e um procedimento apto a consertar um sistema educacional local, que, apesar dos esforços de gestores locais, não tenha conseguido alcançar um patamar mínimo de qualidade. Os processos de avaliação como o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb), a Prova Brasil e o Exame Nacional do Ensino Médio (Enem), voltado para a autoavaliação do estudante, formam uma base para a observação dos padrões nacionais de aprendizado. E, por outro lado, o FUNDEB representa a possibilidade de um amplo e gradual avanço no sentido de uma distribuição mais equânime de recursos e quadros de lugares mais ricos para lugares mais pobres. A existência, a partir desse instrumento, de um valor mínimo nacional de investimento por aluno/ano possibilita o aprimoramento do controle racional dos gastos públicos voltados à qualidade da educação. 

Mas o terceiro dispositivo, entretanto, ainda não existe e, o que é mais grave, é pouco compreendido e debatido no país: aprofundar a colaboração federativa no sentido de reconciliar gestão local dos sistemas educacionais e padrões nacionais de investimento e qualidade. Não se trata apenas de mecanismos de cooperação técnica e financeira entre a União e os outros entes federativos, sobretudo os municípios. Estes, a despeito de sua relativa importância, carecem de enforcement, já que são viabilizados por convênios administrativos, sem elementos “sancionadores” adequados para aqueles sistemas de ensino que reiteradamente apresentem Índices de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) abaixo do recomendado. Hoje, se um sistema escolar, mesmo depois de todos os esforços, individuais ou colegiados, se mantiver abaixo dos padrões mínimos, nada se pode fazer no atual quadro institucional brasileiro. Esse é o principal impasse que precisa ser superado. A direção deve caminhar rumo a um federalismo cooperativo, com poder de intervenção nos sistemas locais incapazes de reagir aos estímulos convencionais, através da nomeação de gestores independentes por prazo determinado, que façam parte de um órgão suprafederativo com capacidade material e humana de resgate no melhor estilo “mutirão”. 

Portanto, deslocar a discussão dos desafios da saúde e da educação no Brasil para questões de financiamento e gestão como tem ocorrido nos últimos 28 anos desde a promulgação da Constituição de 1988, não tem resultado em avanços, muito ao contrario. A crise atual pela qual passa o Brasil pode ser uma oportunidade para alargarmos o horizonte intelectual de discussão de muitas premissas a respeito do modelo de desenvolvimento e das políticas públicas. Um importante exemplo é a proposta da lei de responsabilidade social como uma inovação institucional capaz de superar os impasses gerados pelas posições do debate atual no Estado e na sociedade brasileira: de um lado, o descompromisso constitucional com o combate sistemático à desigualdade social representado pela proposta de estabelecimento de teto para os gastos públicos do governo Temer e, de outro, a defesa do staus quo institucional representado pela Constituição de 88, no qual a relação rígida entre o PIB e o gasto social é acriticamente reforçada. 

A superação do impasse atual requer uma lei de responsabilidade social que tenha como elemento central o alcance de padrões nacionais de investimento e de qualidade nas políticas públicas que, por sua vez, só podem ser atingidos a partir da definição de metas obrigatórias, com mecanismos de enforcement. Nesse cenário o foco das discussões e o tema central passam a ser a crítica da ordem institucional dominada pelos interesses rentistas e corporativistas e a imaginação democrática de novas formas institucionais de organizar o contrato social brasileiro.
 

CARLOS SÁVIO G. TEIXEIRA é Doutor em Ciência Política pela USP e atualmente é Chefe do Departamento de Ciência Política da UFF.